我國綜合應(yīng)急管理體系的發(fā)展趨勢及所面臨的問題

應(yīng)急管理部成立之后，中國的綜合應(yīng)急管理體系從強(qiáng)調(diào)全災(zāi)害管理走向重視全過程管理，這是新時代國家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯。從體制上看，新時代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵是建立和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。從機(jī)制上看，新時代應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵是流程重塑，從準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)五個環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。

我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展

第一代應(yīng)急管理體系

第一代應(yīng)急管理體系的主要特點(diǎn)是分災(zāi)種管理。從體制機(jī)制來看，分災(zāi)種管理主要有四個特征。

一是不完整單部門負(fù)責(zé)制。例如，水利部門主要負(fù)責(zé)洪澇災(zāi)害的防范和應(yīng)對，氣象部門主要負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害的預(yù)報和監(jiān)測，地震部門主要負(fù)責(zé)地震災(zāi)害的預(yù)報和監(jiān)測，民政部門主要負(fù)責(zé)災(zāi)后的生活救助，安監(jiān)部門主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)事故的預(yù)防、救援和調(diào)查。

二是臨時性指揮部機(jī)制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國家森林防火指揮部。

三是外生性減災(zāi)機(jī)制。

四是重大自然災(zāi)害的中央“兜底”機(jī)制。地方政府在自然災(zāi)害管理中責(zé)任模糊，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不健全。一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，救災(zāi)主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災(zāi)減災(zāi)的動力。

從總體上評判，分災(zāi)種管理主要是一種事后“修補(bǔ)”模式，既有顯著不足，也有貢獻(xiàn)。

第二代應(yīng)急管理體系

第二代應(yīng)急管理體系的主要特點(diǎn)是綜合化管理。2003年“非典”之后，中國開始建設(shè)以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制）為核心的應(yīng)急管理體系，統(tǒng)一應(yīng)對包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內(nèi)的各類突發(fā)事件。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系是對第一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展，既大部分保留了分災(zāi)種管理的體制機(jī)制，又進(jìn)行了適度的擴(kuò)展和創(chuàng)新。對照來看，綜合化管理的體制機(jī)制也主要有四個特征。

一是相對完整的事前單部門負(fù)責(zé)制。

二是高度統(tǒng)一的事后政府負(fù)責(zé)制。

三是附屬式綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

四是屬地化的“責(zé)任下沉”機(jī)制。

從總體上評判，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系有整體性設(shè)計(jì)，覆蓋面廣。

“綜合應(yīng)急管理”（Comprehensive Emergency Management， CEM）最早在美國州長協(xié)會提出，并進(jìn)一步得到發(fā)展。CEM的基本框架是全災(zāi)害管理、全過程管理與多主體參與。應(yīng)急管理被認(rèn)為是一個包括了減緩（mitigation）、準(zhǔn)備（preparedness）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）四階段的循環(huán)周期。

綜合應(yīng)急管理發(fā)展趨勢及難點(diǎn)

從全災(zāi)害管理走向全過程管理是綜合應(yīng)急管理發(fā)展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。在綜合應(yīng)急管理的框架之下，無論是全災(zāi)害管理還是全過程管理，都離不開多主體參與。應(yīng)急管理多主體參與的核心是多主體協(xié)同，這也是應(yīng)急管理與常態(tài)管理的根本不同。例如，在重大自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)中，通常至少需要協(xié)調(diào)分別隸屬于水利、氣象、地震、民政、公安、武警（消防）、安監(jiān)、衛(wèi)生、應(yīng)急辦乃至人民部隊(duì)等不同部門或體系的多個行動主體的參與，這些行動主體不僅在數(shù)量上規(guī)模龐大，制度背景、工作方式和組織文化更是差異巨大，他們在災(zāi)前又缺乏協(xié)同演練，災(zāi)后很難在短時間之內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效率的協(xié)同行動。

在應(yīng)急管理部成立之后，中國的應(yīng)急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。這是復(fù)合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而非純粹的科層結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理在體制上創(chuàng)新的關(guān)鍵就是發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率。這至少需要從三個層面著手。從全災(zāi)害管理到全過程管理的轉(zhuǎn)變必然要求應(yīng)急管理部重塑應(yīng)急管理的流程。應(yīng)急管理的流程定義了應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。

全災(zāi)害管理、全過程管理，多主體參與對應(yīng)急管理體系提出了很高的要求，原有的感知設(shè)備，指揮系統(tǒng)等無法更好的支撐應(yīng)急管理下一代的需求。國家要以更大的力度支持人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)制造業(yè)深度融合，加快推進(jìn)5G和物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，推動我國創(chuàng)新能力、質(zhì)量效益提升。在目前的應(yīng)急管理體系中，在事故預(yù)防、事故處理等方面都做了全面的考慮，但是效果不理想，主要是因?yàn)橐韵略颍?/p>

1）缺乏全面的監(jiān)管手段：無法隨時隨地的監(jiān)管巡檢工作。

2）缺乏高效、精準(zhǔn)的監(jiān)管手段：無法針對一些重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時段、重點(diǎn)事件進(jìn)行定向的精準(zhǔn)管理、無法高效、快速響應(yīng)事件。事故發(fā)生時，錯失最佳救援時間，導(dǎo)致事故傷亡嚴(yán)重。

3）缺乏可視化的監(jiān)管手段：管理無法圖表化、可視化，無法實(shí)現(xiàn)直觀的管理，缺乏對數(shù)據(jù)的展示、分析以及預(yù)測。

總體來說，我國的應(yīng)急管理仍處于智能化建設(shè)的初級階段。目前應(yīng)急管理智能化建設(shè)水平低、系統(tǒng)集成困難、數(shù)據(jù)深度應(yīng)用不夠等問題突出，嚴(yán)重制約了應(yīng)急管理的全過程管理，全災(zāi)害管理，多主體參與的實(shí)現(xiàn)。 　　AIoT賦能應(yīng)急管理體系

除了賦能上、中、下層產(chǎn)業(yè)，在應(yīng)急管理體系之中，AIoT也大有可為。 　　在應(yīng)急管理領(lǐng)域，物聯(lián)網(wǎng)可用于增強(qiáng)物理環(huán)境中的數(shù)據(jù)收集，并快速將這些數(shù)據(jù)傳送給城市的不同部門。與天氣有關(guān)的災(zāi)害，如颶風(fēng)或洪水，有時會無法及時獲得某些區(qū)域的信息。但是，如果這些區(qū)域存在物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，它們將能夠更輕松地廣播信號并傳送關(guān)鍵數(shù)據(jù)，如溫度、水質(zhì)或煙霧。有了這些數(shù)據(jù)，政府就可以在如何部署救災(zāi)資源方面做出更明智的決策。比如，里約熱內(nèi)盧市政廳運(yùn)營中心使用傳感器收集有關(guān)城市天氣、交通、警察和醫(yī)療服務(wù)的實(shí)時數(shù)據(jù)。比如，休斯頓市在“哈維”颶風(fēng)后與AT&T電信公司合作，部署物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以便識別損害并傳送信息。

視頻智能分析可實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域人臉分析、軌跡分析；核心區(qū)域內(nèi)人群密度分析；化工園區(qū)安防；重點(diǎn)崗位人臉對比等。在化工企業(yè)，礦山等重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)崗位，通過人臉識別有效杜絕“無證上崗”，“人卡分離”等安全生產(chǎn)隱患。比如蘇州，則通過視頻監(jiān)控實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)澇的有效監(jiān)測預(yù)警。

除此以外，在應(yīng)急管理的救援過程中，可通過災(zāi)害模型對災(zāi)害影響情況進(jìn)行分析，比如通過模型分析臺風(fēng)降雨影響、泥石流風(fēng)險、內(nèi)澇風(fēng)險。

當(dāng)前的應(yīng)急管理正在逐漸由事中應(yīng)急處置，向事前的預(yù)防轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變過程中，如何利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化手段達(dá)成這一目的，正成為行業(yè)內(nèi)的重大關(guān)注點(diǎn)。新時代應(yīng)急管理的創(chuàng)新發(fā)展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。在“綜合應(yīng)急管理”的框架之下，中國的應(yīng)急管理正在從強(qiáng)調(diào)全災(zāi)害管理到重視全過程管理、從實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強(qiáng)調(diào)綜合性到重視專業(yè)化轉(zhuǎn)變。而在這個過程中，人工智能將是應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變中的催化劑，應(yīng)用支撐。通過人工智能，再通過目前業(yè)內(nèi)所提及的“全感知，全智能，全計(jì)算，全生態(tài)”的理念，應(yīng)該能助力應(yīng)急管理水平提升，使得我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理逐步實(shí)現(xiàn)全災(zāi)害，全流程，多方參與的智能化應(yīng)急，促進(jìn)安全發(fā)展。