新能源汽車政策發(fā)展歷程

導 讀

新能源汽車是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，2009 年以來，我國逐步建立了以財稅政策為主的支持政策體系，推動了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)從無到有，逐步發(fā)展壯大。新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策對推動我國產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用，但也面臨“干預市場”、“干預技術(shù)路線”、“透支消費”等質(zhì)疑，出現(xiàn)了“騙補謀補”、“補貼依賴癥”等問題。目前我國燃料電池汽車仍處于市場起步期， 大規(guī)模推廣的條件尚未成熟，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開國家政策的支持。如何繼續(xù)發(fā)揮新能源汽車領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢，吸取前期產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗教訓，在下一步推廣燃料電池汽車時少走彎路，加快推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是當前燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重大課題。

1、新能源汽車政策發(fā)展歷程

自2009 年起，我國就開始給予新能源汽車政策支持，先后經(jīng)歷了示范推廣、推廣應(yīng)用、量質(zhì)兼顧和高質(zhì)量發(fā)展四大階段。

一是示范推廣階段（2009 ~2012 年），為推動新能源汽車由研發(fā)向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，2009 年我國啟動了“十城千輛” 工程，2010 年進一步開展了私人領(lǐng)域補貼試點工作，2012 年發(fā)布新能源汽車專項規(guī)劃，明確了新能源汽車的戰(zhàn)略目標、任務(wù)和措施。

二是推廣應(yīng)用階段（2013 ~2015 年），在第一階段示范推廣經(jīng)驗基礎(chǔ)上， 2013 年我國將推廣應(yīng)用城市范圍擴大到39 個城市和城市群，大幅提高了推廣應(yīng)用的數(shù)量要求，將推廣車型聚焦于新能源汽車，并明確提出政府機關(guān)、公共服務(wù)等領(lǐng)域要優(yōu)先采購新能源汽車。

三是量質(zhì)兼顧階段（2016 ~2018 年），為穩(wěn)定行業(yè)預期、確保補貼政策延續(xù)性，2015 年我國發(fā)布了2016 ~2020 年新能源汽車補貼政策，但受騙補事件影響，2016 年我國重新調(diào)整優(yōu)化了補貼政策，2017 年，我國發(fā)布雙積分政策，以建立補貼退出后的市場化機制。2018 年，根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況， 我國進一步提高了補貼技術(shù)要求，并完善了補貼標準。

四是高質(zhì)量發(fā)展階段（2019 年開始），2019 年以來，新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展不確定因素明顯增多，受多重不利因素疊加影響，我國新能源汽車銷量出現(xiàn)了10 年來首次同比下滑，2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情更是“雪上加霜”。在此背景下，國家將新能源汽車購置補貼延續(xù)到2022 年底，對于穩(wěn)定當前消費和促進產(chǎn)業(yè)長期高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義，也為我國完善非補貼等承接政策提供了難得的時間“窗口期”，有利于在補貼退出后實現(xiàn)市場化平穩(wěn)過渡， 夯實產(chǎn)業(yè)長遠高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

2、燃料電池汽車政策發(fā)展歷程

整體看，我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了經(jīng)驗摸索、發(fā)展實踐和協(xié)同創(chuàng)新三個階段。

一是經(jīng)驗摸索階段（2009 ～ 2015 年）， 燃料電池汽車補貼政策車型劃分相對簡單、支持力度最大。2013 ～ 2015 年，還曾對符合要求的新建加氫站給予400 萬元/ 座補貼。但受限當時的技術(shù)成熟度、成本、推廣環(huán)境等因素，燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢，重點是開展了小規(guī)模示范運行， 初步解決了可靠性、實用化等問題。

二是發(fā)展實踐階段（2016 ～ 2019 年），燃料電池汽車補貼政策進一步將車型細化為乘用車，輕型客車、貨車， 大中型客車、中重型貨車三類，分別給予20 萬元/ 輛、30 萬元/ 輛和50 萬元/ 輛的高額補貼，且新增和提高了相關(guān)技術(shù)指標要求。2019 年以來，我國對燃料電池汽車的支持力度持續(xù)加大，《政府工作報告》首次列入了加氫等設(shè)施建設(shè)，李克強總理多次提到要發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)，萬鋼副主席也建議要及時把新能源汽車產(chǎn)業(yè)化重點向燃料電池汽車拓展。2019 年補貼政策提出燃料電池汽車補貼政策將另行公布，并規(guī)定過渡期內(nèi)按照2018 年對應(yīng)標準的0.8 倍補貼，且繼續(xù)允許地方給予地補支持。該階段燃料電池車型和推廣數(shù)量開始大幅增多，產(chǎn)業(yè)投資熱度日益提升，但行業(yè)發(fā)展問題和障礙也逐漸凸顯。

三是示范創(chuàng)新階段（2020 年開始）， 隨著產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，消費端的補貼政策對推動產(chǎn)業(yè)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的局限性日益顯現(xiàn)。2020 年4 月，財政部等發(fā)布了最新的補貼政策，將當前對燃料電池汽車的購置補貼，調(diào)整為選擇有基礎(chǔ)、有積極性、有特色的城市或區(qū)域， 重點圍繞關(guān)鍵零部件的技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用開展示范。這一階段的發(fā)展重點轉(zhuǎn)向了關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)化，政策更加注重培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)創(chuàng)新力度，著力破除政策、標準和管理體系等障礙，推動完善氫能供應(yīng)鏈和燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈，將通過示范應(yīng)用為下一步規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3、新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展得失及借鑒

目前我國燃料電池汽車和2009年新能源汽車發(fā)展情況相似，都處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步期，市場規(guī)模小，研發(fā)產(chǎn)業(yè)化能力落后，技術(shù)標準體系不健全，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，研究新能源汽車產(chǎn)業(yè)得失對燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

（1）新能源汽車發(fā)展經(jīng)驗及面臨挑戰(zhàn)

在國家政策和行業(yè)共同努力下，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模連續(xù)四年全球領(lǐng)先，基本建立了較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈體系，形成了一套可復制的發(fā)展經(jīng)驗。

一是堅持以純電驅(qū)動為戰(zhàn)略取向，重點推進純電動汽車產(chǎn)業(yè)化。2009年國際電動化浪潮處于起步期，國家抓住戰(zhàn)略機遇期，將新能源汽車列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，始終堅持純電驅(qū)動戰(zhàn)略不動搖，集中力量發(fā)展純電動汽車，才奠定良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

二是注重新能源汽車的系統(tǒng)化協(xié)同推進，配套出臺了一攬子支持政策體系。國家建立了“節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度”，強化組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立了全球最完善的政策支持體系，在產(chǎn)業(yè)起步期發(fā)揮了關(guān)鍵性的推動作用。

三是以示范推廣為突破口，有節(jié)奏、有步驟地發(fā)展新能源汽車。2009年啟動了新能源汽車“十城千輛”工程，首先在公共領(lǐng)域進行示范推廣，讓企業(yè)產(chǎn)品真正走出試驗場，調(diào)動了企業(yè)積極性。隨著公共領(lǐng)域推廣的成功，私人消費領(lǐng)域推廣也得以開啟，為全國、全車型規(guī)模推廣奠定了基礎(chǔ)。

四是不斷強化技術(shù)政策的扶優(yōu)扶強功能，大力推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。投資準入、企業(yè)和產(chǎn)品準入、購置補貼、稅收優(yōu)惠等支持政策，均對企業(yè)研發(fā)能力、產(chǎn)品技術(shù)水平等提出不同程度的要求。扶持政策與技術(shù)進行結(jié)合，有效推動了企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新步伐，促進了新能源汽車技術(shù)進步。

目前我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了積極進展，但技術(shù)創(chuàng)新能力仍然偏弱，企業(yè)過度依賴補貼，市場化機制不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩、缺少國際知名品牌等老問題依然存在。與傳統(tǒng)汽車相比，新能源汽車作為新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品技術(shù)經(jīng)濟性仍有差距、企業(yè)盈利能力差、產(chǎn)業(yè)鏈總體較脆弱，產(chǎn)業(yè)仍處于爬坡過坎的關(guān)鍵階段，在重大疫情下，受到的影響沖擊要比傳統(tǒng)汽車行業(yè)更大。同時，新能源汽車產(chǎn)業(yè)進入后補貼時代，面臨的國際競爭將日益激烈，逆水行舟、不進則退。

（2）對燃料電池汽車的啟示

建議充分發(fā)揮我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了系列經(jīng)驗，促進我國燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一是盡快明確國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃。加快發(fā)布國家層面的氫能及燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確近、中、遠期產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、目標、重點任務(wù)和保障措施，穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展預期，堅定企業(yè)發(fā)展信心。同時，加快出臺我國氫能基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，集中力量解決氫能基礎(chǔ)設(shè)施短板，為燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二是加快建立國家層面協(xié)同推進機制。目前我國尚未成立國家層面的氫能及燃料電池汽車組織機制，建議加快建立部門聯(lián)席機制，明確分工和權(quán)責， 協(xié)同推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，僅研發(fā)、促消費支持政策，難以系統(tǒng)支持行業(yè)發(fā)展， 建議加快構(gòu)建燃料電池汽車支持政策體系，支撐形成有效的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展環(huán)境。

三是通過試點示范有序推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先在公共領(lǐng)域推廣燃料電池汽車，加快技術(shù)驗證、提升，加強研發(fā)創(chuàng)新能力建設(shè)，建立健全燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈，打通氫能供應(yīng)鏈，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為燃料電池汽車全面推廣打下基礎(chǔ)。

四是實施扶優(yōu)扶強策略提高產(chǎn)業(yè)競爭力。建議燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期就要高端定位，采用扶優(yōu)扶強的政策支持方式，集中有限的資源支持我國重點企業(yè)發(fā)展，加快培育出數(shù)家國際龍頭企業(yè)，建立起自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈體系。

同時，要加快解決制約燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，包括加強技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)化能力，加快建立氫能供應(yīng)體系，完善標準法規(guī)和管理體系，明確加氫站審批流程和規(guī)范， 破除制氫、儲運氫、加氫障礙等。此外， 也要防范燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)。

一是需要防范低水平重復建設(shè)。目前全國已經(jīng)有30 多個地方發(fā)布氫能或燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃投資總規(guī)模達萬億以上，涌現(xiàn)了多個“氫谷”、“氫都”、“氫能小鎮(zhèn)”項目， 部分不具備發(fā)展條件的地區(qū)也在躍躍欲試。2019 年上半年氫能行業(yè)投資總金額約1000 億元，已遠超2018 年的850 億元，涉足燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量劇增，部分地區(qū)出現(xiàn)了“水氫汽車” 等“玩概念”的企業(yè)。

二是需要高度重視安全性問題。近期，韓國、美國、挪威等地連發(fā)三起氫能相關(guān)的爆炸事故，氫能產(chǎn)業(yè)安全問題引起了國內(nèi)外高度重視。目前我國燃料電池汽車尚未經(jīng)過大規(guī)模和長時間的技術(shù)驗證，加氫站建設(shè)和氫能使用也缺乏安全管理經(jīng)驗，必須堅守安全底線，做好安全宣傳教育，做到起步就嚴和開局就嚴，加快建立安全監(jiān)管長效機制。

三是需要預防企業(yè)補貼依賴癥。我國燃料電池汽車長期實施高額補貼，需要防止出現(xiàn)“騙補事件”，也需要預防企業(yè)患上補貼依賴癥。建議根據(jù)行業(yè)技術(shù)進步、成本下降情況，合理調(diào)整補貼技術(shù)要求和補貼標準。積極探索碳交易、雙積分等市場化機制，并鼓勵利用各類金融創(chuàng)新模式，結(jié)合產(chǎn)業(yè)資本、發(fā)展基金等推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，早日擺脫政府補貼， 加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)盈利和持續(xù)發(fā)展。

此外，發(fā)展燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)要進一步深化對外開放，搭建燃料電池汽車領(lǐng)域的國際交流平臺，提升我國產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

一是加快追趕國際先進水平。歐美日韓等在燃料電池汽車領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，均制定了氫能及燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并出臺了一系列支持政策。目前我國在戰(zhàn)略規(guī)劃層面已經(jīng)落后歐美日韓，需要避免戰(zhàn)略誤判，貽誤發(fā)展時機。此外，豐田、本田、現(xiàn)代、奔馳等企業(yè)技術(shù)水平處于領(lǐng)先地位，國內(nèi)企業(yè)不具備競爭優(yōu)勢，需要加大產(chǎn)學研投入力度，盡快縮小與國際先進水平差距。

二是鼓勵開展高水平國際合作。防止國外企業(yè)在國內(nèi)導入落后淘汰技術(shù)， 鼓勵國內(nèi)外企業(yè)在平等互利的前提下開展更高水平的合資合作。在對外合作中， 要避免經(jīng)驗主義和照搬主義，防止以安全性等為借口全部采用進口零部件生產(chǎn)整車或建設(shè)加氫站。同時，要加快營造公平競爭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，防范出現(xiàn)壟斷、傾銷等不合理競爭現(xiàn)象。