政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題亟需解決 如何破題成重中之重

　　重點(diǎn)從數(shù)據(jù)開放的政府管理體制機(jī)制的角度，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制、行政推進(jìn)機(jī)制、制度建設(shè)、第三方參與等方面，梳理數(shù)據(jù)開放的國際實(shí)踐和已有經(jīng)驗(yàn)。

　　一、背景與意義

　　隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，政府生產(chǎn)和擁有的數(shù)據(jù)資源日益豐富。政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，對(duì)生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國家治理能力具有重要影響。隨著公眾要求開放、獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的呼聲越來越高，如何滿足公眾對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的需求，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，已成為政府部門亟須面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

　　自2015年9月，國務(wù)院下發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)文）出臺(tái)以后，2016年7月，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進(jìn)一步提出要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，完善制度體系，構(gòu)筑國家信息優(yōu)勢;9月，國務(wù)院分別出臺(tái)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，網(wǎng)上政務(wù)數(shù)據(jù)開放正在成為透明政府建設(shè)和便民服務(wù)的重要內(nèi)容。

　　鑒于此，本報(bào)告選擇美國、英國、加拿大、印度等典型的數(shù)據(jù)開放發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，通過對(duì)這些國家數(shù)據(jù)開放情況進(jìn)行文獻(xiàn)調(diào)研，重點(diǎn)從數(shù)據(jù)開放的政府管理體制機(jī)制的角度，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制、行政推進(jìn)機(jī)制、制度建設(shè)、第三方參與等方面，梳理數(shù)據(jù)開放的國際實(shí)踐和已有經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，結(jié)合我國數(shù)據(jù)開放的政策要求和發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)提出我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)政策建議。

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題亟需解決 如何破題成重中之重

　　二、四國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管理機(jī)制比較

　?。ㄒ唬┱?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制

　　各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，并不完全一致。多數(shù)由中央政府辦公廳、總統(tǒng)辦公廳等最高級(jí)別的綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)，個(gè)別是財(cái)政部門或科技管理部門負(fù)責(zé)。數(shù)據(jù)開放工作都是由多個(gè)相關(guān)部門共同配合，協(xié)同履職，合作完成。

　　美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放被納入電子政務(wù)建設(shè)的管理體系之中。美國聯(lián)邦政府電子政務(wù)建設(shè)由總統(tǒng)管理委員會(huì)（PMC）領(lǐng)導(dǎo)，并由美國行政管理和預(yù)算局（OMB）負(fù)責(zé)實(shí)施。聯(lián)邦首席信息官（CIO）、聯(lián)邦首席技術(shù)官（CTO）和OMB內(nèi)設(shè)的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA）共同合作，負(fù)責(zé)提升聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)整合度與開放度。同時(shí)，在由各部門首席信息官組成的首席信息官委員會(huì)的支持下，聯(lián)邦首席信息官建立了一個(gè)跨部門協(xié)調(diào)的工作組，負(fù)責(zé)提升數(shù)據(jù)開放的水平并改進(jìn)相關(guān)工具。白宮設(shè)置一個(gè)專門的辦公室來負(fù)責(zé)Data.gov上的數(shù)據(jù)上傳和管理工作。OMB也成立了一個(gè)跨部門的高級(jí)顧問組，成員包括首席信息官委員會(huì)、機(jī)構(gòu)間統(tǒng)計(jì)政策委員會(huì)、聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)等七個(gè)部門的代表，確保各行政部門的數(shù)據(jù)發(fā)布和共享。

　　英國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最高管理機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣辦公廳。內(nèi)閣辦公廳（類似于我國的國務(wù)院辦公廳）是英國中央政府的核心部門，是內(nèi)閣的常設(shè)辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是英國級(jí)別最高的政府信息化管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)有透明度委員會(huì)等，負(fù)責(zé)監(jiān)督各部門數(shù)據(jù)開放。內(nèi)閣辦公廳負(fù)責(zé)制定政府網(wǎng)站標(biāo)準(zhǔn)指南，促進(jìn)政府發(fā)布數(shù)據(jù)，提高政府工作方式的透明度，同時(shí)支持國家安全委員會(huì)和聯(lián)合情報(bào)組織，協(xié)調(diào)和管理英國政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)。

　　根據(jù)加拿大《開放政府指令（The Directive on Open Government）》，加拿大國庫委員會(huì)秘書局（Treasury Board of Canada Secretariat）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，加拿大國家圖書館與檔案館（Library and Archives Canada）、加拿大統(tǒng)計(jì)局（Statistics Canada）、加拿大公共服務(wù)學(xué)院（Canada School of Public Service）等部門協(xié)同配合。國庫委員會(huì)秘書局的日常職責(zé)是負(fù)責(zé)向國庫部長委員會(huì)提供公共財(cái)政預(yù)算建議，負(fù)責(zé)解釋開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策和制定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)各部門內(nèi)部信息管理提供建議并促進(jìn)政策實(shí)踐。加拿大國家圖書館與檔案館負(fù)責(zé)收集和保存加拿大文化遺產(chǎn)文檔、公開出版物、政府文件，制定信息資源管理的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)全國的文件管理進(jìn)行指導(dǎo);加拿大統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和對(duì)數(shù)據(jù)分析業(yè)務(wù)的指導(dǎo);加拿大公共服務(wù)學(xué)院承擔(dān)對(duì)政府工作人員數(shù)據(jù)開放服務(wù)的培訓(xùn)等。

　　印度政府將數(shù)據(jù)開放的政策制定和技術(shù)執(zhí)行的職能放在了科學(xué)技術(shù)部（MST）和通信與信息技術(shù)部（MCIT）。按照印度《國家數(shù)據(jù)共享與開放政策（NDSAP）》的要求，科學(xué)技術(shù)部的科學(xué)技術(shù)司（DST）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督整個(gè)數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目，與各中央部委以及技術(shù)部門、地方政府保持聯(lián)系，同時(shí)各部門或各邦政府自己在平臺(tái)上按照規(guī)定流程發(fā)布數(shù)據(jù)，并定期監(jiān)測數(shù)據(jù)集。MCIT提供技術(shù)支持和保障。

　?。ǘ┱?dāng)?shù)據(jù)開放的行政推進(jìn)機(jī)制

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政推進(jìn)機(jī)制，也是隨各國的行政體制而設(shè)計(jì)。中央和地方政府分級(jí)管理，數(shù)據(jù)開放的管理和執(zhí)行職能相對(duì)分離，戰(zhàn)略制定、政策執(zhí)行、系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)發(fā)布、安全管理、開放利用等由相應(yīng)機(jī)構(gòu)各司其職。

　　美國聯(lián)邦政府與州政府在政務(wù)處理上相對(duì)獨(dú)立，因此聯(lián)邦政府只能在聯(lián)邦各部中推行數(shù)據(jù)開放?？偨y(tǒng)管理委員會(huì)下設(shè)行政督導(dǎo)委員會(huì)和項(xiàng)目管理辦公室，負(fù)責(zé)跟進(jìn)政策執(zhí)行情況。OMB下設(shè)的電子政務(wù)與信息技術(shù)辦公室（E-GOV）則負(fù)責(zé)整個(gè)聯(lián)邦政府的信息資源管理。OMB下設(shè)信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室和隸屬于科學(xué)和技術(shù)政策局（OSTP）的聯(lián)邦首席技術(shù)官（CTO）協(xié)助制定E-GOV政策，并協(xié)助政策執(zhí)行。各部門內(nèi)部負(fù)責(zé)保密工作的高級(jí)官員（Senior Agency Officer of Privacy）負(fù)責(zé)審查各部門的數(shù)據(jù)安全。

　　英國推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的部門除了內(nèi)閣辦公廳外，主要涉及兩類機(jī)構(gòu)。第一類是管理機(jī)構(gòu)，包括英國統(tǒng)計(jì)局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究委員會(huì)負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)能力提升，信息化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)導(dǎo)理事會(huì)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)本行業(yè)數(shù)據(jù)能力建設(shè)，信息經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定具體戰(zhàn)略實(shí)施路徑，政府?dāng)?shù)字服務(wù)局負(fù)責(zé)信息服務(wù)與用戶體驗(yàn)，地方數(shù)據(jù)小組關(guān)注地方部門數(shù)據(jù)的發(fā)布，公共部門信息辦公室為信息政策執(zhí)行設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵(lì)政府信息存取和再利用以及發(fā)布版權(quán)指導(dǎo)方針，網(wǎng)絡(luò)安全和信息保障辦公室協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)，協(xié)同實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃。第二類是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，比如公共數(shù)據(jù)集團(tuán)負(fù)責(zé)政府機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)聚合，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)負(fù)責(zé)為中央和地方機(jī)構(gòu)提供資金資助，下屬的“開放數(shù)據(jù)用戶小組”幫助基層用戶提出“數(shù)據(jù)請求”，開放數(shù)據(jù)研究院負(fù)責(zé)組織和構(gòu)建開放數(shù)據(jù)市場等。

　　按照加拿大《開放政府指令》規(guī)定，各部門負(fù)責(zé)信息管理（Information Management）的行政副首長指定信息管理高級(jí)官員負(fù)責(zé)監(jiān)督本部門對(duì)該《指令》的實(shí)施。該官員需要與通信部門、首席信息官、部門安全官員（DSO）、數(shù)據(jù)所有者，業(yè)務(wù)專家，以及信息公開與隱私協(xié)調(diào)員共同工作，在重大問題、工作績效，以及對(duì)《指令》的遵守等方面向行政副首長提出建議，制定措施解決不遵守《指令》的情況，并向加拿大國庫委員會(huì)秘書局的首席信息官匯報(bào)工作。

　　印度中央政府要求中央各部門和各邦政府都必須成立“國家數(shù)據(jù)共享與開放政策（NDSAP）”辦公室負(fù)責(zé)本部門的數(shù)據(jù)開放。該辦公室由一名高級(jí)官員領(lǐng)導(dǎo)，稱作“數(shù)據(jù)控制官”。部門下屬的各業(yè)務(wù)處室都必須設(shè)置若干名“數(shù)據(jù)供應(yīng)官”，負(fù)責(zé)向NDSAP辦公室提供本處室的開放數(shù)據(jù)。此外，NDSAP辦公室必須向印度科技部提交各部門數(shù)據(jù)的“負(fù)面清單”，即具有保密性質(zhì)、涉及國家安全的數(shù)據(jù)集清單，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管本部門或本邦開放數(shù)據(jù)的進(jìn)程和質(zhì)量。雖然印度政府開發(fā)了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)（OGD），但是從數(shù)據(jù)開放計(jì)劃的編制、目錄設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)編輯和發(fā)布、負(fù)面清單的梳理，到對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)布后的監(jiān)管監(jiān)測和技術(shù)支持等，全部放在各部門和邦政府內(nèi)部自行管理。

　?。ㄈ┱?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系

　　多數(shù)政府的政策認(rèn)為，信息的范疇包括數(shù)據(jù)，發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)是在互聯(lián)網(wǎng)上公開政府信息的主要內(nèi)容或形式。政府?dāng)?shù)據(jù)開放沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。數(shù)據(jù)開放與信息公開相互銜接，相互促進(jìn)，相互支撐，共同推進(jìn)開放政府建設(shè)。

　　美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開，兩者之間一脈相承。按照美國《OMB行政通告第A-130號(hào)》（2000年修訂版）的定義，信息，即在文本、數(shù)字、圖形、制圖、講述或視聽等任何媒介或形式中，任何對(duì)知識(shí)的溝通和表現(xiàn)，包括事實(shí)、數(shù)據(jù)或觀點(diǎn)。2005年，美國政府《數(shù)據(jù)參考模型第二版》（DRM）提到“數(shù)據(jù)”是“一個(gè)或一組反映一個(gè)或一些特定概念的值”，“如果對(duì)某個(gè)數(shù)據(jù)（或與其他數(shù)據(jù)聯(lián)合起來）進(jìn)行分析并從中獲取其含義和提供語境，就能夠形成信息”。2009年1月在主題為“信息自由法”的《總統(tǒng)備忘錄》中指出，《信息自由法》是國家履行開放政府承諾的最突出表現(xiàn)，并命令OMB制定《開放政府指令》。該指令明確將在Data.gov上發(fā)布本部門數(shù)據(jù)列為聯(lián)邦各部門實(shí)施“在線公開政府信息”任務(wù)的環(huán)節(jié)之一。2013年在OMB的主題為“開放數(shù)據(jù)政策——管理信息資產(chǎn)”的《備忘錄M-13-13》中指出，要實(shí)現(xiàn)政府信息資源的易查詢、易獲取和易使用，現(xiàn)代政府信息資源的缺省條件是“開放”和“可機(jī)讀”。

　　在英國《信息自由法》2012年修訂版中明確指出，如果人們被授權(quán)使用某個(gè)數(shù)據(jù)集，可以對(duì)這些數(shù)據(jù)格式的可用性提出要求;在該法的第11、19、45和84條中專門就開放數(shù)據(jù)集的議題增加了新條款，以規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為。這里的“數(shù)據(jù)集”即以電子形式存在的包含“事實(shí)（factual）信息”的“信息集合（collection）”，“事實(shí)信息”不包括經(jīng)過分析或解讀的產(chǎn)品（數(shù)學(xué)計(jì)算除外），也不包括統(tǒng)計(jì)結(jié)果，而是仍然處于未被組織和調(diào)整的或者尚未在物理上發(fā)生改變的狀態(tài)，即原始數(shù)據(jù)。2012年英國《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》中規(guī)定數(shù)據(jù)是“被假定為事實(shí)的定性或定量的陳述或數(shù)字，但不是分析和解讀的產(chǎn)物”，信息是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)、解讀或陳述以獲?。ㄆ渲校┖x的過程的產(chǎn)物”?！队S可框架（UK Government Licensing Framework）》（2014版）對(duì)如何利用和再利用公共部門信息資源提供了一個(gè)政策框架。該框架要求英國政府承諾對(duì)社會(huì)開放公共部門信息。所謂“信息”包括所有受到版權(quán)和數(shù)據(jù)庫權(quán)保護(hù)的，由政府和公共部門收集或生產(chǎn)的，并按照《信息自由法》等法律規(guī)定發(fā)布的信息，也包括之前沒有發(fā)布過的數(shù)據(jù)集等，形式上包括數(shù)據(jù)、公共部門網(wǎng)站上的文本、年度報(bào)告、統(tǒng)計(jì)、圖表、圖形、圖像和軟件等，范圍則從空間和氣候數(shù)據(jù)、健康和犯罪記錄到各種照片，甚至還包括由公共部門開發(fā)的開源軟件和代碼?！堕_放數(shù)據(jù)白皮書》則指出，信息就是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)、解讀或表示以獲得意義的過程的產(chǎn)物，而《信息自由法》是請求獲取數(shù)據(jù)的主要機(jī)制。