電力體制改革后給電網(wǎng)企業(yè)帶來的一系列變化

2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（以下簡稱中發(fā)9號文件），以此為標(biāo)志，新一輪電力體制改革正式啟動。隨著改革政策逐步落地，電力市場法律主體更加多元，電網(wǎng)企業(yè)的法律定位和經(jīng)營模式發(fā)生重大變化，與其他市場主體法律關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整，新型的法律問題也將逐步顯現(xiàn)，在計劃經(jīng)濟體制下構(gòu)建的電力法體系已經(jīng)滯后于改革實踐，對改革后出現(xiàn)的上述具體問題的解決方案暫時“缺位”?；诖?，在立法不完善的情況下，本文基于中發(fā)9號文件及配套改革文件，重點研究電力體制改革后電力市場主體之間的法律關(guān)系，重新定位電網(wǎng)企業(yè)在電力市場中的功能角色和法律定位，梳理分析售電側(cè)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、電網(wǎng)企業(yè)公平無歧視開放電網(wǎng)等帶來的主營業(yè)務(wù)變化，并提出相關(guān)建議。

01電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)與其他市場主體法律關(guān)系

電力體制改革后的市場主體變化

在原有發(fā)輸配售垂直一體化管理模式下，無“市場”之說，電力“獨買獨賣”，僅有發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和用戶等交易主體，市場交易關(guān)系相對簡單。建立電力市場后，“放開兩頭”實行售電側(cè)改革，“多買方—多賣方”，市場主體包括交易主體和服務(wù)性主體，前者包括發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、用戶等掌握市場資源、直接參與市場競爭性交易的市場運營機構(gòu)，是市場的參與者、競爭者、被規(guī)制者，要求必須依法合規(guī)參與市場。后者包括電力交易機構(gòu)、電力調(diào)度機構(gòu)和電力監(jiān)管機構(gòu)等機構(gòu)，為電力市場的運行提供交易服務(wù)或?qū)嵭斜O(jiān)督監(jiān)管，是不以盈利為目的的非利益主體，是保障市場有序運營的執(zhí)行者，要求必須保持中立。

電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)與其他

市場主體法律關(guān)系調(diào)整

在電力體制改革前，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)是購售電合同關(guān)系，與用戶是供用電合同（有名合同） 關(guān)系，發(fā)、供、用是“賣-買”—“賣-買”的單一鏈條式的雙層買賣合同關(guān)系。

深化電力體制改革，建立電力市場后，電力的輸配售不再是由電網(wǎng)企業(yè)一條龍式的獨家經(jīng)營，所有電力市場主體在電力市場中相對自由交易（ 受技術(shù)、安全等因素制約） ，發(fā)輸配售用各個環(huán)節(jié)的市場主體“兩兩”建立法律關(guān)系，改變原有單一鏈條式的簡單交易模式，法律關(guān)系更為多元復(fù)雜。尤其電網(wǎng)企業(yè)在電力系統(tǒng)中承擔(dān)著輸電、配電和供電職能，在電力市場中起著重要的樞紐核心作用，與發(fā)電企業(yè)、售電公司、用戶之間的法律關(guān)系更趨復(fù)雜。

電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間

電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)購電并轉(zhuǎn)售給用戶時，仍如原有模式雙方簽訂《購售電合同》，建立買賣合同關(guān)系。發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易時，電力用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電，雙方簽訂直接交易購售電合同。同時，電網(wǎng)企業(yè)雖不參與買賣，但要負(fù)責(zé)向大用戶與發(fā)電企業(yè)提供輸配電服務(wù)，履行交易執(zhí)行、結(jié)算安排、輔助服務(wù)等職責(zé)，需要與大用戶、發(fā)電企業(yè)三方簽訂《大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易輸配電服務(wù)合同》，建立直接的輸電服務(wù)合同關(guān)系，這種合同尚為無名合同，從《合同法》上來說，可歸屬于一類新型的運輸合同—電力運輸合同。將來輔助服務(wù)合同也將有其獨立的法律地位，可歸屬于“技術(shù)服務(wù)合同”一類。

電網(wǎng)企業(yè)與售電企業(yè)之間

在增量配電業(yè)務(wù)投資方面，電網(wǎng)企業(yè)與社會資本投資增量配電網(wǎng)擁有配電業(yè)務(wù)運營權(quán)的售電公司，形成實質(zhì)性的同業(yè)競爭關(guān)系; 在配電網(wǎng)運營方面，由于各自在其所屬配電區(qū)域內(nèi)獨家經(jīng)營，無直接競爭關(guān)系。由于輸配電網(wǎng)是一個完整的系統(tǒng)，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)以及配電網(wǎng)相互之間均負(fù)有向?qū)Ψ焦介_放、互相支持的法定義務(wù)和合作關(guān)系。售電公司向發(fā)電企業(yè)購電的，需要利用電網(wǎng)企業(yè)的輸電網(wǎng)輸送電力，二者簽訂《輸配電服務(wù)合同》，為電力運輸合同關(guān)系，同時建立供電服務(wù)業(yè)務(wù)委托關(guān)系。售電公司退出時，由電網(wǎng)企業(yè)接續(xù)保底供電; 售電公司在自購電量不足時，也可向電網(wǎng)企業(yè)購電，此時存在購售電買賣關(guān)系。目前政策允許電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務(wù)，與售電公司在售電側(cè)存在市場競爭關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與電力交易機構(gòu)之間

交易機構(gòu)不受其組織形式、投資關(guān)系制約，在電力市場中具有中立地位，是與市場交易主體無利益關(guān)系的市場交易平臺的運營機構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)作為輸配電服務(wù)商，也是電力市場主體之一，同樣受電力交易規(guī)則的約束，二者之間建立電力市場交易服務(wù)合同關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間

用戶選擇電網(wǎng)企業(yè)供電的，雙方仍如以前建立供用電合同關(guān)系; 選擇售電公司供電的，電網(wǎng)企業(yè)與售電公司、用戶之間簽訂供電服務(wù)合同，產(chǎn)生計量、搶修、維護、收費、結(jié)算、客戶服務(wù)等供電業(yè)務(wù)委托關(guān)系。用戶中斷與售電公司合同關(guān)系時，電網(wǎng)企業(yè)須保底供電，履行強制締約義務(wù)。

電網(wǎng)企業(yè)與監(jiān)管機構(gòu)之間

形成監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系。電網(wǎng)企業(yè)自覺接受監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容較以往更為廣泛、深入，更注重對電網(wǎng)企業(yè)公平無歧視開放電網(wǎng)、公平無差異服務(wù)各類市場主體和用戶、依法合規(guī)開展輸配電及售電業(yè)務(wù)等方面進行嚴(yán)格監(jiān)管。

02電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)的法律定位

在電力體制改革前，電網(wǎng)企業(yè)長期實行輸配售一體化運營，“獨買獨賣”，不僅是電力的購買者、運輸者，也是電力的躉售、零售銷售者和技術(shù)服務(wù)商，是電力產(chǎn)業(yè)全鏈條的“市場經(jīng)營者”、發(fā)電企業(yè)與最終用戶之間的“中間商”。本次改革對自然壟斷的輸配環(huán)節(jié)強化管制，將增量配網(wǎng)與售電側(cè)放開引入競爭，分離壟斷與競爭環(huán)節(jié)，使電網(wǎng)企業(yè)法律定位產(chǎn)生重大調(diào)整。電網(wǎng)企業(yè)成為擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運營權(quán)，承擔(dān)其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)，履行供電基本責(zé)任。

在電力傳輸產(chǎn)業(yè)鏈方面

“單一買方-單一賣方”將轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸噘I方-多賣方”，電網(wǎng)企業(yè)將不再是電力商品唯一的買方也不再是唯一的賣方，售電市場向發(fā)電企業(yè)、大用戶和售電公司開放形成競爭，還會以混合所有制形式引入社會資本參與配電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)將更加關(guān)注輸配電業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)電網(wǎng)的系統(tǒng)安全、傳輸配送、運行調(diào)度和電網(wǎng)投資建設(shè)，并承擔(dān)市場主體的電費結(jié)算責(zé)任，保障電力安全。

在經(jīng)營模式方面

因“管住中間”，電網(wǎng)企業(yè)將不再以上網(wǎng)和銷售電價差價作為主要收入來源，而是按國家核定的“準(zhǔn)許成本加合理收益”向交易主體收取輸配電費用（ 含線損和交叉補貼）。對于發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和售電公司的銷售電價由發(fā)電、售電及用電等市場主體通過市場交易價格機制產(chǎn)生（保底供電的用戶除外） ，直接反映電力資源稀缺程度和市場供求關(guān)系。

在壟斷地位方面

打破縱向一體化壟斷經(jīng)營模式（ 改革前廠網(wǎng)已分開，輸配售一體化） ，將發(fā)電、售電環(huán)節(jié)從輸電網(wǎng)絡(luò)中獨立出來并向社會資本開放競爭，電網(wǎng)企業(yè)由原來的電力市場自然壟斷主體，變?yōu)樽匀粔艛嗯c部分市場競爭兼有的主體，參與增量配電業(yè)務(wù)投資運營和售電業(yè)務(wù)市場競爭。

在主營業(yè)務(wù)方面

電網(wǎng)企業(yè)作為輸配電運營商、保底供電商，在履行原有普遍服務(wù)、保障電網(wǎng)安全的基本義務(wù)基礎(chǔ)上，新增保底供電服務(wù)職責(zé)。同時基于自然壟斷從事網(wǎng)絡(luò)輸配電業(yè)務(wù)，其公平無歧視開放電網(wǎng)、公平服務(wù)其他市場主體、培育公平的電力市場環(huán)境等義務(wù)更顯重要。

03電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)主營業(yè)務(wù)變化

電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)變化主要體現(xiàn)在以下七個方面：

提供電力普遍服務(wù)，保障基本供電

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)保證對供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的各類用戶提供電力普遍服務(wù)，其服務(wù)對象、內(nèi)容有所拓展，要求更高。一是科學(xué)合理編制電網(wǎng)規(guī)劃、發(fā)展電網(wǎng)，負(fù)責(zé)輸配電網(wǎng)建設(shè)、運維，為各類主體提供普遍服務(wù)，確保用戶公平接入電網(wǎng)用電。二是按照法定要求向終端用戶供電，確保同類用戶同網(wǎng)同質(zhì)。對于非直接建立供用電合同關(guān)系的用戶，在供電服務(wù)及執(zhí)行輸配電價等方面享有同等待遇。三是公開輸配電網(wǎng)絡(luò)運行、檢修和供電質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等信息。

無歧視地向市場主體提供

各類供電服務(wù)

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無歧視地向各類市場主體提供報裝、計量、抄表、維修、收費等各類供電服務(wù)。對于與發(fā)電企業(yè)直接交易的用戶和售電公司的用戶，保證其享受待遇條件相同、無歧視無差別的供電服務(wù)。

提供保底供電服務(wù)

保底供電是最終責(zé)任，是社會公用事業(yè)應(yīng)有之義，是隨改革新增的電網(wǎng)企業(yè)及取得增量配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司的法定義務(wù)。啟動保底服務(wù)必須以保障電網(wǎng)安全和不影響其他用戶正常供電為前提，當(dāng)原售電（ 配電） 公司退出且無其他企業(yè)承繼其業(yè)務(wù)時，由電網(wǎng)企業(yè)履行強制締約義務(wù)，無條件即時保底供電（ 配電） 。保底供電新增成本，應(yīng)建立合理的電價政策來疏導(dǎo)或者通過市場化機制解決。

保障電網(wǎng)公平無歧視開放

國家必然實行平等、強制的網(wǎng)絡(luò)開放政策，加強對輸配電網(wǎng)經(jīng)營者濫用壟斷地位、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的管制，對電網(wǎng)互聯(lián)的管制和網(wǎng)絡(luò)使用定價的管制。電網(wǎng)企業(yè)壟斷從事網(wǎng)絡(luò)型輸配電業(yè)務(wù)，負(fù)有公平無歧視開放電網(wǎng)的法定義務(wù)，確保輸配電網(wǎng)絡(luò)的開放使用和公平接入。而且，改革后電網(wǎng)企業(yè)由原本的向發(fā)電企業(yè)公平無歧視開放電網(wǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴垭姽?、售電公司的自有用戶公平無歧視開放電網(wǎng)，向各類市場主體提供輸配電服務(wù)。一是公平開放輸配電網(wǎng)，為市場交易主體提供安全、可靠、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟的輸配電服務(wù)，不得制造進入壁壘。在傳輸能力受限時，應(yīng)遵循公平分配和平等接入的原則。二是按照規(guī)定辦理新建電源接入電網(wǎng)，同期建設(shè)配套送出線路，提供公平接入電網(wǎng)服務(wù)。對符合規(guī)定的自備電廠無歧視開放電網(wǎng)，做好系統(tǒng)接入、備容服務(wù)。三是電網(wǎng)企業(yè)與其他配電企業(yè)相互負(fù)有公平開放、公平接入的義務(wù)。破除網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的體制障礙和技術(shù)壁壘，不同配網(wǎng)系統(tǒng)之間應(yīng)用同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保兼容性，實現(xiàn)互聯(lián)互通。四是無歧視地向售電公司及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修、收費等供電服務(wù)，按規(guī)定公平收取輸配電費用。

保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電

在保障優(yōu)先購電方面，一是優(yōu)先購電對應(yīng)的電力電量由所有公用發(fā)電機組共同承擔(dān)，相應(yīng)的銷售電價、上網(wǎng)電價均執(zhí)行政府定價。二是加強需求側(cè)管理，積極培育電能服務(wù)市場。三是常態(tài)化、精細化開展有序用電工作，保障嚴(yán)重缺電情況下的社會秩序穩(wěn)定。四是加強老少邊窮地區(qū)電力供應(yīng)保障，確保對無議價能力用戶的供電。在保障優(yōu)先發(fā)電方面，一是充分預(yù)留發(fā)電空間，其中風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件和法律規(guī)定全額保障性收購。二是加強電力外送和消納?？缡】鐓^(qū)送受電中原則上應(yīng)明確可再生能源發(fā)電量的比例，推進清潔能源發(fā)展。三是統(tǒng)一預(yù)測出力，做好電力電量平衡工作，促進清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。四是組織實施電能替代，推動優(yōu)先發(fā)電可交易，鼓勵開展替代發(fā)電、調(diào)峰輔助服務(wù)交易。

收購分布式電源發(fā)電

電網(wǎng)企業(yè)與分布式電源發(fā)電的用戶從原本的供用電合同關(guān)系轉(zhuǎn)型成為“購售電合同+供用電合同”關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)保證用戶電源發(fā)電的公平無歧視收購。

受委托承擔(dān)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的

有關(guān)電力統(tǒng)計工作

深化電力體制改革，電力市場主體、電力交易機制、配電網(wǎng)投資運營、電力營銷模式以及電網(wǎng)企業(yè)的法律定位、主營業(yè)務(wù)等發(fā)生深刻變化，各類市場主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系在現(xiàn)行法律框架下缺乏依據(jù)，本輪電力體制改革在法律缺位的情況下推進，國家改革政策在一些地方的落地執(zhí)行中也出現(xiàn)不同程度地走偏走樣，法律風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)。呼吁立法部門抓緊全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件，盡快修訂以《電力法》為核心的電力法律法規(guī)，健全完善電力市場監(jiān)管法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)，規(guī)范市場行為，實施有效監(jiān)管，鞏固改革成果，確保在法律框架內(nèi)穩(wěn)妥推進改革，為我國電力體制改革政策的落地實施提供法制保障。